浅谈加强电子公文归档管理的现实意义

侯岁民

内容提要：电子公文是电子政务的必然产物，大力加强电子公文归档管理，是国家电子政务建设的重要内容，是国家信息资源建设的组成部分，我们要认真研究电子公文归档管理的理论和技术问题。本文主要阐述了电子公文归档管理在电子政务建设中的地位和作用，电子公文归档是电子政务建设的基础性工作，电子公文运行管理的好坏关系电子政务建设的成败，电子公文归档管

电子政务：电子政务是建立在电子计算机网络基础上的技术行政方法，它通过电子计算机网络实现了对传统政务职能、运行机制和运行模式的重构和再造，是更好地坚持精简机构、服务行政、依法行政、科学行政、公开行政、效率行政的现代化行政模式。电子政务，关键在政务，即电子环境下的行政行为。电子政务的推行，旨在提高政府行政的效率和质量。

电子公文（亦称电子文件）：电子公文从不同的角度有多种表述。从广义上讲，电子公文可以是指各级政府和社会组织运用现代信息管理技术制发的一种以数字形式存在的，可以在计算机、局域网及广域网上进行存储、传递、检索、使用的电子文件。根据国务院办公厅《电子公文传输管理暂行办法》，“电子公文是指各地区、各部门制发公文时形成的电子数据”，并特别指出是“通过由国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据”。因此，我们可以这样来理解，电子公文是政府部门运用现代信息管理技术制发的、用以替代传统纸质公文的、数字形式的、具有规范格式的公文的电子数据。

电子公文归档管理在电子政务建设中的地位和作用：

1、电子公文归档是电子政务建设的基础性工作

公文是党政机关施政的重要手段之一。政务工作，概括讲，就是“办文、办会、办事”。可见，制发公文是党政机关依法行政的重要形式和手段之一。人类进入信息社会后，传统意义上的公文制作、传输、存储、归档已发生了根本性的变化，电子公文的出现成为社会发展的必然。它伴随着现代信息管理技术的出现而产生，并随着现代信息管理技术的发展而发展。电子公文是信息时代特别是电子政务环境下政府施政的一种重要手段。

党的十六大提出，“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。全国人大十届一次会议通过的《政府工作报告》进一步明确提出了“加快电子政务建设”的任务。目前，越来越多的党政机关通过网络实现无纸办公，政府机关之间、政府机关与企业之间通过网络交换信息、收发文件将更加频繁，作为电子政务活动的必然产物——电子公文，正在国家行政管理中发挥日益重要的作用。

以现代信息管理技术为基础的办公自动化技术和电子政务的飞速发展，掀开了电子公文制作与处理的新篇章。原本费时费力的纸质公文传输，现在只需点击一下鼠标，千里之外的打印机便会打印出完美的拷贝；原本浩如烟海的纸质公文信息检索，现在只需敲入相应的关键词，有关条目瞬间即可像流水一样涌出。电子公文的传输、存储、检索、复制等功能具有纸张无法比拟的优越性。

深圳是国家电子政务建设试点示范城市，深圳市党政机关电子公文交换系统2002年初正式开通以来，媒体关于“为公文插上电子翅膀”，红头文件可网上传输的报道也多了起来。近年来，随着深圳信息化建设的不断深入，移动通信技术也开始大规模介入深圳电子政务领域，让深圳率先在全国开创“移动政务”概念。在我国电子政务发展较快地区，先后建立起了电子公文传输系统。然而，电子公文的归档和长期保存与利用，似乎还没有得到密切的关注和足够的重视。信息流的归宿和技术问题仍然没有得到真正解决。对于档案部门来说，大力加强电子公文的归档和管理，是当前档案事业发展面临的一项新任务和需要着力探讨的一个新问题。

1946年，第一台计算机在美国诞生以后，以计算机技术为核心的通信技术、网络技术、多媒体技术日新月异。进入20世纪90年代以后，以互联网为特征的信息高速公路直接催生了以电子政府为首的五大应用领域，各国政府纷纷将电子政务建设提上日程，并首先从纸质公文的电子化入手，以实现无纸化办公为第一目标。正是基于以上坚实的技术背景和广阔的应用背景，电子公文的产生和发展成为历史的必然。电子公文对我国进一步深化行政改革、提高行政效率、应对WT0挑战和行政管理方式的创新,都具有重大的现实意义。

2、电子公文运行管理的好坏关系电子政务建设的成败

我国的电子政务框架是“三网一库”，实现公文的电子化，对我国发展“三网一库”这个电子政务大框架具有重要作用。推进电子政务，政府工作的全面信息化，哪一方面也离不开公文的电子化。电子公文管理的好坏是电子政务成功与否的关键所在。具体表现为：

(1)电子公文是电子政务模式下行政管理协调统一的保证。政府在社会管理活动中，能否保证系统内行政活动的协调和统一，就需要领导的统一意志和统一指挥。这个统一意志和统一指挥，往往集中体现为公文制发与办理上。电子公文能否在现实构建的电子政务系统中安全可靠运行，是电子政务系统各环节最终能否实现政府行政管理职能协调统一的保证。

 (2)电子公文贯穿于电子政务模式下行政管理的全过程。在电子政务模式下，行政管理是借助现代信息管理技术，将各个行政环节连接起来的链条，推动这个链条的每一个环节去做的信息流，主要就是电子公文，并且电子公文贯穿于这个链条的全部。

 (3)电子公文实现的好坏是电子政务成败的关键。电子政务是由诸多因素构成的大系统，每个因素都对系统的行政效能产生影响。电子公文具有“统领”、“引导”的整体行政管理作用，正是这样的作用。决定了电子公文的系统实现是实施电子政务必须首先考虑的关键环节，是电子政务成败的关键。

档案是文件的归宿。同纸质文件的运行一样，电子公文办理完毕后也必然要经过归档环节而成为电子档案。电子公文归档管理是电子政务建设的重要环节。在电子政务环境下加强电子公文归档管理工作是对档案部门的现实要求。电子公文的归档与管理，作为电子政务的一项重要内容，是必须认真研究和努力实践的一项重要工作。早在2002年8月，国务院在部署全国政府系统办公业务资源网建设工作时，明确提出了加强“电子公文的归档”的工作任务。2003年初，中共中央办公厅在部署党委系统信息化建设时明确把“逐步实现公文办理和档案管理的规范化和一体化”作为业务应用系统建设的一项重要内容。因此，积极参与电子政务建设，把电子公文归档管理作为电子政务建设的重要环节纳入其功能总体设计框架中，探索利用统一的网络平台整合档案信息资源、最大限度地实现信息资源共享的有效途径，是档案部门当前的一项重要任务。

3、电子公文归档管理是信息资源体系建设的重要组成部分

信息资源是过去和现在的国家机构、社会组织和个人在社会活动中形成的对国家和社会有保存价值的各类信息的总和。在信息社会，信息是与能源同等重要的战略资源，是国家和社会的重要财富和资产，是当代最活跃的生产要素之一，是当前国际竞争的焦点。信息资源的开发和利用是信息化的核心任务，是贯穿信息化建设进程的主线和取得成效的关键。经过归档整理以后的电子公文(电子档案)是一种原生的信息资源，无疑是信息资源的重要组成部分。而且，电子公文将是未来档案馆数字信息资源的最主要来源。因此，电子公文的归档与管理，是信息资源建设的重要内容。

在人类社会发展的进程中，从甲骨到光盘，信息载体发生了几次重要的历史跨越。甲骨、竹木简牍、缣帛、纸张、胶片、磁带、光盘，等等，介质翻新，载体变化。世纪转折点及这一重要发展机遇期，将会发生难以逆料的飞跃。在未来，存储在各种不同类型载体上的电子形式的记录，将是各种信息资源的主要来源与形式。

早在西汉时期，我国就发明了造纸术，东汉时已经非常成熟，纸张得到广泛应用，到魏晋南北朝时期，朝廷颁布命令官府停止用简牍书写公文，纸张成为我国官府公文的正式书写材料。从此，不仅公文，各种信息载体的物质形态都发生了根本的变革。但在21世纪的今天，我们能够看到当时保存至今的纸质文献已经很少了。文物部门保管的纸本文献，最早的是故宫博物院保存的《平复帖》，为晋代作品；图书部门保存的，则为国家图书馆的一些敦煌写经；档案部门保存的，更是只有区区六件唐代残档(现藏辽宁省档案馆)。大量的早期历史文献原件都已不复存在。这一文献典籍的断层，造成了我国历史文化的一个时空黑洞。固然，时代久远、历经战乱、无情水火、耐久性差等诸多方面的因素，可能都是造成这一结果的直接原因，但不能否认人为散失或对收集保管重视不够所带来的损失。

当前，办公自动化和电子政务建设在世界各国蓬勃展开。尽管目前仍然是纸质公文和电子公文并行运行和同时归档的“双轨制”，并且以“白纸黑字”为主。相信随着科学技术的不断进步，行政立法的不断完善，终将有一天实现真正的“无纸化办公”，电子公文也将成为党政机关公文的主要形式，进而成为档案信息资源的重要源头，成为档案工作者将要处置和管理、为社会各界提供利用服务产品的主要对象之一。为此，我们要加强收集、鉴定、整理、做好电子公文归档管理工作，把档案信息资源建设好。如果等到我们将来意识到电子公文归档工作重要性的时候，再来进行收集、整理电子公文的工作，就为时已晚了，就可能在档案信息及其载体的发展史上形成新的时空黑洞。

总之，电子公文是电子政务的必然产物，大力加强电子公文归档管理，是国家电子政务建设的重要内容，是国家信息资源建设的组成部分，我们要认真研究电子公文归档管理的理论和技术问题，努力开拓电子政务条件下档案工作的新思路，加强电子公文的归档与管理，充分利用电子政务这一统一平台整合档案信息资源，不断丰富档案信息资源，为全面建设和谐社会的宏伟目标，做出应有的贡献。

作者姓名：侯岁民

工作单位：西安市碑林区档案局

职    务：管理科科长

联系方式：85350409

        2006年10月20日